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El Estado y el Regionalismo Latinoamericanos: Una Aproximación de élites en el Siglo XIX

Authors:

Camilo González,

Sergio Arboleda University, CO
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Fabio Sánchez

Sergio Arboleda University, CO
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Abstract

The State and Regionalism in Latin America: An Elite-Approach during 19th-Century

 

The mainstream studies on regionalism in Latin America have focused on the origins of 20th-Century regional organizations, ignoring the background of regionalism’s processes during the previous century. This paper explains the Hispano-American regionalism during the confederative period (1826–1865) under the insights of Neoclassical Realism. Based on this framework, we identify systemic and domestic variables, which affected Latin American foreign policies in their aim of building a confederation. Paradoxically, the European strategy to prompt a monarchical restoration in Latin America influenced the confederative plan, but the internal political weakness and the impossibility of mobilizing resources determined the failure of this regional initiative.

 

Resumen

Los estudios tradicionales sobre regionalismo en América Latina se han centrado en el origen de las organizaciones regionales del siglo XX, ignorando los procesos del siglo previo. Este artículo explica el regionalismo hispanoamericano durante el ciclo de cumbres confederativas (1826–1865) desde la perspectiva del Realismo Neoclásico. De esta manera, identificamos las variables sistémicas y domesticas que incidieron en las políticas exteriores de América Latina con el objetivo de construir una confederación hispanoamericana. Paradójicamente, la estrategia europea de instaurar el orden monárquico influyó el plan confederativo, pero la debilidad política interna y la imposibilidad de movilizar recursos, determinaron el fracaso de esta iniciativa regional.

 

Palabras claves: América Latina; regionalismo; política exterior; diplomacia; construcción del Estado; Realismo Neoclásico

How to Cite: González, C. and Sánchez, F., 2020. El Estado y el Regionalismo Latinoamericanos: Una Aproximación de élites en el Siglo XIX. Iberoamericana – Nordic Journal of Latin American and Caribbean Studies, 49(1), pp.21–30. DOI: http://doi.org/10.16993/iberoamericana.487
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  Published on 01 Jun 2020
 Accepted on 05 May 2020            Submitted on 19 Nov 2019

Introducción

Con el final de las guerras de independencia (1815–1825), el Estado en América Latina inició un proceso de formación de instituciones estatales que se extendió hasta finales del siglo XIX. Dicho proceso se vio afectado por varios desafíos a nivel sistémico y doméstico, tales como la amenaza de potencias coloniales a la soberanía de los nuevos estados hispanoamericanos y la frecuencia de conflictos políticos entre las elites que en varias ocasiones terminaron en sangrientas guerras civiles. En este escenario, entre 1826 y 1865, se realizaron varias cumbres diplomáticas con el objetivo de resistir continentalmente a las pretensiones de los imperios europeos por hacerse con el dominio de las tierras americanas. Sin embargo, ninguno de los encuentros diplomáticos dio como resultado la creación de una institucionalidad que permitiera a los nacientes Estados coordinarse ante las agresiones de las potencias extranjeras.

Desde la incipiente literatura académica sobre las relaciones internacionales en América Latina en el siglo XIX, la ausencia de instituciones regionales ha sido explicada como consecuencia de la intermitencia en las amenazas externas (Briceño Ruíz, 2014). Según este enfoque cuando los estados no percibieron amenazas extranjeras, estos dejaron de lado la consolidación de instituciones regionales consagradas en los tratados. No obstante, esta explicación deja de lado las problemáticas domésticas de los estados como explicación de una profunda incapacidad para proyectarse a nivel internacional.

Al respecto, proponemos un análisis desde el Realismo Neoclásico (RNC) para identificar las dificultades sistémicas y domésticas del naciente regionalismo latinoamericano en el siglo XIX. La agresión externa de potencias coloniales europeas causó la creación de una identidad común, “regionalizando” la defensa de las soberanías nacionales. Esto conllevó a que las políticas exteriores de los países latinoamericanos buscaran un modelo confederativo para proteger sus soberanías. No obstante, tanto la percepción de debilidad de los estados constructores de región (region builders), así como la incapacidad de movilizar recursos domésticos, truncó dicho propósito.

El documento se desarrolla de la siguiente manera. Para analizar dicho fracaso del regionalismo latinoamericano durante la primera mitad del siglo XIX utilizamos el Realismo Neoclásico (RNC) como marco analítico para identificar los factores sistémicos y domésticos que incidieron en las Élites de Política Exterior (EPE), formuladoras de la política exterior (PE) de los Estados nacionales. Luego, analizamos las cumbres hispanoamericanas entre 1826 y 1865 los motivos de dichos encuentros y sus resultados. En la siguiente sección, estudiamos el rol de América Latina dentro del Sistema Internacional y los patrones transversales en su proceso de construcción de Estado-Nación. Posteriormente, identificamos las razones por las cuales las políticas exteriores nacionales no se alinearon hacia la propuesta confederativa. En las conclusiones se confirma el valor del RNC para el estudio de la historia diplomática latinoamericana.

Análisis desde el Realismo Neoclásico

Nuestro trabajo se encarga de develar la importancia de los factores sistémicos y domésticos que incidieron en los procesos de integración regional latinoamericanos del siglo XIX. Para ello, utilizamos el Realismo Neoclásico (RNC)1 como guía teórica que concibe la relativa distribución de poder en el sistema internacional como la variable independiente (VI), a las limitaciones domésticas y percepciones de las élites como las variables intervinientes (VII) y, a la política exterior como la variable dependiente (VD) (Taliaferro, Lobell y Ripsman, 2009; Ripsman, Taliaferro y Lobell, 2016). De acuerdo con Rose (1998), el sistema internacional envía señales a los estados, quienes luego elaboran políticas exteriores a partir de las percepciones y los factores domésticos; para responder a los cambios del sistema. De esta manera, el RNC busca explicar por qué los estados desarrollan estrategias para alcanzar diversos objetivos en la arena internacional.

Partiendo de lo anterior, la característica definitoria del RNC es el papel de las élites para movilizar recursos domésticos con el fin conseguir resultados en materia de política exterior (Taliaferro, Lobell y Ripsman, 2009). Al respecto Schweller (2006) ha argumentado que el éxito de las estrategias de balance en el sistema internacional ha sido fundamentalmente causado por la posibilidad de extracción de recursos de la sociedad por parte del Estado. Varios ejemplos evidencian la importancia de la variable doméstica en el modelo explicativo del RNC, existen investigaciones sobre: los planes defensivos de los poderes europeos frente a Alemania en el período entre guerras (Schweller, 2004; Brawley, 2009); los factores domésticos que influyeron en el estilo y la duración de las intervenciones de Estados Unidos en Corea y Vietnam (Dueck, 2009); así como también, la emulación y las estrategias defensivas de poderes emergentes y en ocaso (Taliaferro, 2006).

Lo anterior, resulta valioso para identificar la movilización de recursos domésticos de las élites latinoamericanas con el objeto de crear una confederación, lo cual fracasó por las amplias divergencias en sus preferencias, asunto que concuerda con la concepción “genérica” de Estado propuesta por el RNC: “una variedad de entidades políticas autónomas con diferente alcance geográfico, atributos internos, y capacidades materiales relativas que coexisten e interactúan en un ambiente anárquico” (Taliaferro, Lobell y Ripsman, 2009, p. 26).

Desde su inicio el programa de investigación del RNC se ha hecho más sofisticado para explicar procesos de toma de decisión durante crisis, el comportamiento de la política exterior, modelos de comportamiento de los estados, “la evolución de la estructura del sistema internacional” (Ripsman, Taliaferro y Lobell, 2016, p. 1) y, adelantar investigaciones históricas en perspectiva crítica (Mijares, 2015).

Diplomacia confederativa contra las agresiones extranjeras

La historia diplomática de América Latina en el siglo XIX refleja una relación parcial entre las agresiones externas y la convocatoria de congresos diplomáticos.2 Entre 1826 y 1865 se llevaron a cabo cuatro congresos que reunieron a los gobiernos del continente para intentar construir una confederación hispanoamericana como respuesta a los intentos de invasión por parte de potencias extranjeras, específicamente España y Francia con planes de reconquista y, Gran Bretaña con intereses comerciales (ver Tabla 1).

Table 1

Congresos diplomáticos confederativos (1826–1865)

Cumbre Motivo Estados participantes

Panamá (1826) La posibilidad de una reconquista española apoya por la Santa Alianza Gran Colombia, Perú, México y Federación Centroamericana
Lima I (1846–48) Los planes de reconquista española en Ecuador y Perú Nueva Granada, Perú, Bolivia; Chile y Ecuador
Santiago (1856) La invasión filibustera de Walker a Nicaragua Chile, Ecuador y Perú
Lima II (1864–65) Guerra Hispano-Sudamericana Segunda intervención francesa en México Colombia, Chile, Bolivia; Ecuador, Perú, El Salvador y Venezuela

Fuente: Elaboración propia a partir de Briceño Ruíz (2014) y De la Reza (2010a).

El denominado periodo confederativo de la diplomacia continental inició con la convocatoria al Congreso de Panamá en junio de 1826. El gobierno de la Gran Colombia3 invitó a los gobiernos de Perú, México, a la Federación Centroamericana y a las Provincias Unidas del Río del Plata y Chile, a reunirse en el istmo con la intención de construir una liga de estados que hiciera frente ante los intentos de España de recuperar sus antiguas colonias americanas. Sin embargo, los gobiernos argentino y chileno se negaron a participar en las reuniones por varias razones. Ambos gobiernos veían con recelo la creación de un ente supranacional, al que se opusieron firmando un tratado defensivo para los países australes (Liévano Aguirre, 1978) y, paralelamente, el gobierno argentino estaba en guerra con el Imperio de Brasil por el control de la Banda Oriental (Stoetzer, 1993).4

Como resultado de las deliberaciones se elaboró el Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua, fuente de inspiración de las cumbres hispanoamericanas posteriores, el cual fundamentó tres instituciones. Primero, la creación de un modelo confederal donde los estados, salvaguardando sus soberanías nacionales, se reunían y consensuaban sus políticas exteriores alrededor de una asamblea representativa. Segundo, estableció una política de defensa común cuyo propósito era: “sostener en común, defensiva y ofensivamente si fuese necesario, la soberanía e independencia de todas y cada una de las Potencias confederadas de América contra toda dominación extranjera” (López, 1993c).

Finalmente, sugirió la creación de una institución de arbitraje para la solución pacífica de los conflictos entre estados, mediante el oficio de mediación de los gobiernos miembros, y particularmente la institución del possidetis iuris de 1810 como criterio para la definición de los límites internacionales en la región (Liévano Aguirre, 1978).

Posteriormente, en noviembre de 1846, el gobierno peruano convocó a los representantes de Nueva Granada, Ecuador, Bolivia y Chile, tras conocer los planes de invasión del expresidente Juan José Flores al Ecuador. Éste pretendía apoderarse de Ecuador y Perú para crear un protectorado español bajo la regencia del hijo de la monarca española María Cristina de Borbón-Dos Sicilias (1829–1840) (Briceño Ruíz, 2014; De la Reza, 2014). Bajo estas circunstancias, el Primer Congreso de Lima concluyó sus deliberaciones con un tratado confederativo que retomaba el espíritu del Congreso de Panamá de 1826. No sólo mantenía la política de defensa común basada en la asistencia militar en caso de agresión externa, sino que perpetuaba las instancias de mediación para los conflictos internos así como también el establecimiento de un congreso de plenipotenciarios (De la Reza, 2010b). Vale aclarar que una de las principales novedades del Tratado de Confederación entre las Repúblicas de Perú, Bolivia, Chile, Ecuador y Nueva Granada fue establecer en su Art. 7° que la creación de nuevos estados estaría condicionada a que: “los Gobiernos de las demás Repúblicas Confederadas, declaren expresamente por sí o por medio de sus plenipotenciarios en el Congreso, no ser perjudicial dicho cambio a los intereses y seguridad de la Confederación” (López, 1993b), en clara alusión al fallido proyecto de Confederación Peruano-Boliviana (1836–1839), reafirmando así la preeminencia del principio de uti possidetis juris.

Sin embargo, las amenazas que enfrentaban las nuevas republicas no se limitaban sólo a España. Aprovechando la guerra civil entre liberales y conservadores, en 1856 una invasión de filibusteros dirigida por William Walker logró ocupar y establecer un gobierno en Nicaragua. La invasión de Walker revelaba dos dimensiones de las relaciones internacionales en el hemisferio. Por un lado, la continuación de la política estadounidense del Destino Manifiesto iniciada con la guerra de 1848 y por otro el cambio de identidad de la amenaza exterior, pues ya no era España la agresora sino los Estados Unidos.5

La respuesta de los países hispanoamericanos fue liderada por Perú, Chile y Ecuador. Reunidos en Santiago de Chile, los tres países firmaron el Tratado Continental. A pesar de que este tratado tenía un enfoque más comercial que defensivo, estipulaba una política exterior común señalando en su Art. 45° que ante expediciones o agresiones de actores no estatales: “serán reputados y tratados por todos los Estados contratantes como expediciones piráticas” (Caicedo Torres, 1856) y, en el Art. 46° destaca que los Estados: “se comprometen y obligan a prestar auxilio para impedir la expedición o agresión” (Caicedo Torres, 1856).

Finalmente, el detonante de la última convocatoria a un congreso hispanoamericano fue la Guerra Hispano-Sudamericana (1865–1866). El conflicto fue provocado por un altercado entre inmigrantes vascos y campesinos peruanos. El incidente se elevó hasta Madrid desde donde fue enviado un comisionado real. El gobierno peruano se negó a parlamentar con el comisionado y en respuesta la escuadra española ocupo las Islas de Chincha y bloqueó el puerto de El Callao. Presionado por la marina española, el presidente peruano Juan Antonio Pezet firmó el Tratado Vivanco-Pareja a inicios de 1865 con el cual Perú se obligaba a pagar una indemnización de tres millones de pesos a España (De la Reza, 2010a, pp. 85–86).

Las intimidaciones de España también afectaron a Chile cuando la escuadra española amenazó con bloquear el puerto de Valparaíso. Chile declaró la guerra en septiembre de 1865 y a esta declaración se sumaron los gobiernos de Bolivia y Ecuador. Entre 1865 y 1866 se llevaron a cabo las acciones bélicas donde las escuadras suramericanas lograron derrotar a la marina española (De la Reza, 2010a).

Cercano al inicio de las hostilidades, el Segundo Congreso de Lima se instaló en noviembre de 1864 con la asistencia de los delegados de Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Perú y Venezuela. A inicios de 1865, el congreso terminó sus sesiones retomando el espíritu hispanoamericano de los encuentros similares previos. Basado en ello, todos los delegados, menos Argentina, suscribieron los Tratados de Unión y Alianza Defensiva y de Conservación de la Paz entre las Naciones Aliadas.

El primer tratado creó una confederación que: “coaligaba a las partes contra toda agresión a la independencia, soberanía o integridad territorial” (De la Reza, 2010a, p. 87) de los países signatarios. Para ello se disponía de un mecanismo de defensa colectiva donde la conducta regional incluía el rompimiento de relaciones exteriores con el país agresor (europeo o no) y el suministro de medios de defensa al país agredido. Por otro lado, el Tratado de Conservación de la Paz entre las Naciones Aliadas prescribía la obligación de los estados miembros de no recurrir a la guerra para solucionar sus diferencias, la solicitud del arbitraje y la prohibición del uso del territorio de un país para agredir a otro (De la Reza, 2010a, p. 88). Finalmente, como parte de un esfuerzo por construir una institucionalidad perdurable, el Segundo Congreso de Lima estipuló una reunión cada tres años para actualizar los pactos de la confederación.

Tal y como se ha señalado, las convocatorias a congresos hispanoamericanos fueron una reacción a agresiones extranjeras específicas. A pesar de los cambios en el origen de la amenaza, los países hispanoamericanos estuvieron comprometidos en defender su independencia, inspirados en la iniciativa bolivariana de buscar protección (Atkins, 2001). De esta manera, el factor cohesionador de estos congresos fue la identidad cultural derivada de reconocerse como un grupo de países agredidos desde su independencia.

Sin embargo, el entusiasmo dio paso al incumplimiento y el proyecto hispanoamericano no pasó de ser una iniciativa en la mesa de negociaciones. En ninguno de los encuentros continentales, los países signatarios de los acuerdos lograron ratificarlos y poner en marcha la institucionalidad recogida en los tratados. ¿Qué factores sistémicos y domésticos incidieron en el incumplimiento de los tratados continentales? ¿Por qué no construyeron instituciones regionales en el siglo XIX? El RNC permite identificar los factores domésticos y sistémicos y el papel de las Élites de Política Exterior (EPE) en la construcción del estado, la débil extracción de recursos domésticos y, el fallido proyecto confederativo latinoamericano.

La post-independencia en clave sistémica

El nacimiento de los estados latinoamericanos modernos estuvo determinado por dos grandes procesos geopolíticos que condicionaron el ritmo y el resultado de la construcción del Estado. Por un lado, la conservación del orden geopolítico hispánico determinó en el siglo XIX un periodo de “paz prolongada” en las relaciones internacionales latinoamericanas. Por el otro, el nuevo escenario geopolítico surgido del Congreso de Viena (1815) incrementó la influencia de Gran Bretaña en América Latina, pero a la par incentivó a otras potencias europeas como España y Francia de iniciar expediciones restauradoras del orden monárquico. Ambos procesos tendrían efectos en el ritmo y el resultado de la construcción del Estado y la diplomacia confederativa en la región.

Para inicios de la década de 1830, los procesos de independencia habían creado 20 nuevos estados producto del colapso del Imperio Español y de secesiones posteriores en el seno de las nuevas repúblicas latinoamericanas.6 El surgimiento de los nuevos estados se debió en gran medida a una prefiguración de las fronteras (Centeno, 2014). La geopolítica del orden colonial hispánico que, administrativamente dividió a América en virreinatos y capitanías, persistió tanto que las guerras internacionales fueron un fenómeno escaso en América Latina y, por tanto, el mapa del continente sufrió mínimas modificaciones limítrofes.

Tras la derrota de Napoleón, las potencias vencedoras se reunieron en Viena, para restaurar el balance de poder afectado por la Revolución Francesa y el Imperio Napoleónico. Como resultado del encuentro en Viena se estableció la Santa Alianza que unió a los monarcas conservadores para combatir la revolución en Europa (Garabito, 2001). A pesar de que España participó marginalmente de las negociaciones vienesas, el acelerado colapso de su dominio colonial en las Américas, fue suficiente motivo para buscar el apoyo de la Santa Alianza en pro de recuperar sus posesiones ultramarinas. Sin embargo, la Revolución Liberal de Riego en 1820 impidió concretar ese objetivo y por el contrario España fue invadida tres años después por los “Cien Mil Hijos de San Luis” para restaurar la monarquía absoluta de Fernando VII (Liévano Aguirre, 1978).

A pesar de que la Santa Alianza cesó en 1825, la amenaza española no terminó allí y en varias ocasiones buscó recuperar sus antiguas colonias como en la década de 1860, cuando intentó apropiarse de Republica Dominicana (1861–1865). Otras potencias europeas también se aventuraron a extender su influencia en las antiguas colonias de ultramar como lo fue el Imperio Francés. En 1838, Francia intervino en la Confederación Argentina liderada por Juan Manuel de Rosas. Los franceses, bajo el pretexto de ser discriminados en el trato comercial frente a los ingleses, bloquearon el puerto de Buenos Aires hasta 1840 causando pérdidas para las finanzas de la provincia ya que: “lograron cortar casi completamente el comercio exterior porteño, afectando así al sector más dinámico de su economía” (Fradkin y Gelman, 2015, pp. 276–277).

Por su parte, Gran Bretaña hizo de la presencia comercial su principal estrategia para influir en las nuevas republicas, incluso antes de la emancipación. El historiador Halperin Donghi (2005) señala que el interés de los británicos en América Latina se basaba en la búsqueda de un mercado para descargar sus mercancías, de manera que Gran Bretaña se convirtió en: “la heredera de España, beneficiaria de una situación de monopolio que puede ser sostenida ahora por medios más económicos que jurídicos” (2005, p. 150). Esto generó una reformulación del pacto colonial, el cual había construido la metrópoli hispana con sus colonias americanas, manteniendo al continente como productor de materias primas y consumidor de artículos de los centros industriales (Halperin Donghi, 2005).

Por lo tanto, durante el siglo XIX Gran Bretaña se convirtió en el principal socio comercial de América Latina. Este control de las rutas comerciales se manifestó en una moderación de la política exterior. En lo político, los británicos deseaban gobiernos estables, lo que implicaba recurrir a estrategias menos duras como los préstamos bancarios y el apoyo implícito a facciones locales que defendían la idea del libre cambio (Halperin Donghi, 2005). En segundo lugar, Estados Unidos aún no era un actor tan competitivo en la arena internacional, por lo que la posición inglesa era indiscutida en los países recién independizados.

Para inicios del siglo XIX, Estados Unidos mantuvo una política de neutralidad ante los procesos de independencia latinoamericanos. Sin embargo, a partir la década de 1810 su política exterior se alarmó frente a la intervención europea en las jóvenes republicas. En 1811 se expidió la Resolución de No Transferencia donde calificaba como amenaza a sus intereses y seguridad nacionales la transferencia de cualquier territorio en el hemisferio por parte de potencias europeas (Loveman, 2016). Después de la guerra de 1812 contra Gran Bretaña, Washington envío una resolución invitando a España a conceder la independencia a sus colonias, pero sin la intención de confrontarla.

Sólo hasta la década de 1820 la política exterior estadounidense fue activa frente a los asuntos latinoamericanos y tomó nuevos matices. Entre 1822 y 1824, Estados Unidos lanzó una política de reconocimientos internacionales a las nuevas republicas.7 En 1824 firmó el primer tratado bilateral con un actor latinoamericano, la Gran Colombia, la Convención General de Paz, Amistad, Navegación y Comercio, documento que fue firmado por Ricardo Clough Anderson y Pedro Gual y que en su Art. 1° señala: “Habrá una paz perfecta, firme, é inviolable, y amistad sincera entre la república de Colombia y los Estados Unidos de América” (López, 1993a).

En 1820 las potencias europeas integrantes de la Santa Alianza firmaron el Protocolo de Troppau con el que se ratificó el derecho a suprimir cualquier movimiento revolucionario en Europa. De acuerdo con Sexton (2011) el gobierno de Estados Unidos percibió que tras la intervención francesa en España (1823) las antiguas colonias americanas serían el próximo objetivo de la Santa Alianza. En ese contexto el presidente James Monroe (1817–1825) anunció la oposición de su gobierno a cualquier intento de reconquista europea en el hemisferio occidental lo que luego se conocería como la Doctrina Monroe (DM). Frente a la reacción monárquica de la Santa Alianza, Estados Unidos proclamó los principios de no intervención, anticolonialismo y republicanismo como ejes de su política exterior (Sexton, 2011). Sin embargo, aunque dicha doctrina enunciaba los límites de acción a las potencias europeas, no era muy clara en la forma en que Estados Unidos actuaría en caso de que los europeos decidieran intervenir en los países del hemisferio.

Resulta claro que la concepción oficial de Estados Unidos siempre fue mantener a la América Latina independiente, protegida de la influencia europea o el hemisferio como una reserva especial, a través de la DM. Esta posición se asoció con una idea romántica de que: “el Hemisferio Occidental era una comunidad especial de naciones que compartían creencias seculares y normas culturales, particularmente la fe en la libertad y la democracia” (Tulchin, 1988, p. 463). El canciller austriaco von Metternich comprendió el significado de la DM: “al describir la intención de Estados Unidos no solamente como una oposición de poder frente a poder sino también de altar frente al altar, esto es, una iniciativa tanto ideológica como pragmática” (Perkins, 1963, p. 56).

Posteriormente, en la década de 1840, la política exterior de Washington hacia América Latina tiene un cambio disruptivo debido a la nueva interpretación de la DM. Bajo la administración de James K. Polk (1845–1849), es notable un cambio en la visión de Estados Unidos hacia el hemisferio occidental. Si la DM había sido reactiva frente a las potencias europeas, la nueva política exterior era definitivamente proactiva y convocaba a la expansión territorial. El Destino Manifiesto entendía la expansión territorial como una estrategia de defensa ante los intentos europeos por adquirir territorios en América. Una correspondencia de la época señalaba: “It is our “manifest destiny” to give vitality to, as also to preserve the existence of these republics (…) they must not snub us with impunity, as in the case of this secret treaty, and its ultimate objects” (Sullivan, 1867). Así, los Estados Unidos fortalecían la DM reservándose la interpretación de las amenazas europeas a su seguridad nacional y la forma en la cual debían enfrentarlas.

En 1846 Washington entró en guerra con México venciéndolo en 1848, y logrando mediante el Tratado Guadalupe-Hidalgo anexarse la mitad del territorio mexicano. Tras el conflicto, se alentaron las expediciones filibusteras en Centroamérica para detener la expansión comercial inglesa durante la década 1850. Lo anterior habría de generar una terrible desconfianza sobre las verdaderas intenciones geoestratégicas del país del norte en la región por parte de los gobiernos latinoamericanos.

La post-independencia en clave doméstica

Distinto a la construcción del Estado en Europa,8 Latinoamérica careció de un proceso rápido de centralización del poder. A pesar de persistir una tradición centralista heredada del pasado colonial hispánico, tanto el monopolio de la violencia como una burocracia estatal fueron por mucho tiempo imposibles de lograr en las nuevas republicas. Lo anterior, debido a que las guerras de independencia, lejos de promover la centralización del poder, condujeron a una extrema atomización de la autoridad política en distintos enclaves locales, lo que dificultó el consenso y la cooperación sobre la estatalidad. En otras palabras, las guerras no produjeron Estados consolidados en América Latina y por el contario éstos debieron coexistir e, incluso competir, con otros actores por el control de la regulación política (González, 2014).

Respecto a las fragilidades del Estado latinoamericano, Centeno (2014) señala que durante el siglo XIX el Estado: “no es un Leviatán posbélico y la riqueza económica es apenas tocada por las autoridades fiscales” (2014, p. 52). Asimismo, reitera que el proceso de construcción del Estado latinoamericano no se caracterizó por la existencia del monopolio de la violencia estatal y la recaudación de impuestos, propios del modelo europeo de construcción estatal. Por el contrario, el periodo post-Independencia fue un periodo de: “reconstrucción post-revolucionaria” (López-Alvez, 2003) en el cual las élites regionales, muchas veces expresadas en partidos políticos, trataron de revertir la hegemonía de los antiguos centros urbanos coloniales erigidos como capitales de las nuevas repúblicas. Esto generó que las élites centralizadoras otorgarán más autonomía local, en vez de imponer el orden en los territorios que no controlaban (González, 2014).

Sin embargo, en muchas ocasiones las tensiones entre el gobierno central y las provincias se tradujeron en guerras civiles que de acuerdo con Centeno:

“Eran disputas internas que saqueaban los territorios internos o luchas entre contendores políticos de poco peso. A diferencia de Europa, los militares no conquistaban el territorio para construir Estado, sino que debían imponer orden sobre un conjunto fracturado de intereses locales” (2014, p. 187).

Lo que demostraban estos enfrentamientos eran las profundas divisiones entre las élites que habían estallado con el logro de la independencia, lo que causó guerras civiles determinadas en parte por el tipo de división que afectó a dichas élites nacionales. Vale aclarar que, aunque no siempre estas divisiones produjeron conflictos, sí limitaron el accionar estatal al distorsionar su autoridad en ciertos territorios, y les dificultó la extracción y/o movilización de recursos domésticos.

La Tabla 2 muestra los tipos de guerra civil que menciona Centeno (2014), los cuales fueron característicos de la construcción del estado latinoamericano.9 Las rebeliones regionales fueron insurrecciones de las provincias contra el gobierno central y sus pretensiones de centralizar la autoridad política, su principal motivación fue la conservación y la ampliación de las autonomías locales heredadas de la antigua administración española en la post-Independencia frente al gobierno central.

Table 2

Guerras civiles y divisiones de las élites

Tipo de guerra civil Tipo de división de la élite

Rebeliones regionales Regionalismo Federalismo/Centralismo
Batallas ideológicas Liberalismo/Conservadurismo
Guerra por raza/etnia Racismo

Fuente: Elaboración propia a partir de Centeno (2014).

Las denominadas batallas ideológicas se refieren al clásico enfrentamiento entre partidos liberales y conservadores en América Latina por la organización del Estado. En general, mientras los conservadores buscaban establecer un orden inspirado en el periodo colonial y el proteccionismo, los liberales abanderaban la eliminación de los privilegios y el libre comercio (Centeno, 2014, p. 104). Por otro lado, la percepción de que las nuevas instituciones republicanas tuvieran un signo racial ligado a las élites blancas criollas generó un escenario de agravios de las poblaciones mestizas, indígenas y negras que buscaban conquistar más derechos y espacios de participación política en las nuevas repúblicas a través de levantamientos con matiz racial.

De esta manera, la proliferación y constante enfrentamiento entre facciones políticas desincentivó la creación de un ejército nacional. Tras las guerras de independencia, los militares habían fortalecido el vínculo entre armas e identidad regional, que haría imposible transmitir la lealtad a un gobierno de tipo nacional. Por otro lado, de acuerdo con López-Alves (2003) en muchas ocasiones, los ejércitos respondían a los partidos políticos, los cuales habían capturado a las incipientes estructuras estatales y el mecanismo para asegurarse la lealtad de los militares era mediante la repartición de tierras y pensiones entre los generales afines a las colectividades políticas, lo que los ataba a una lealtad más partidaria que nacional.

Otro problema que afrontaron las nuevas repúblicas fue la escasez de dinero en las arcas públicas. Las guerras de independencia devastaron la economía de los nuevos estados y en consecuencia el esfuerzo estatal por extraer ingresos fracasó desde el inicio. Esto se vería reforzado por el comportamiento de las élites regionales en relación con el Estado central. Para Soifer (2015) el factor geográfico fue fundamental para entender el nivel de autoridad estatal en la periferia. La existencia de múltiples centros urbanos rivales y desconectados del centro político y económico de los nuevos estados, favoreció procesos de rechazo a la centralización. De esta manera, el Estado se vio en la necesidad de delegar la administración de la burocracia a las élites locales. Sin embargo, lejos de centralizar el poder estos procesos de delegación fortalecieron a las regiones a expensas de un débil control del Estado central de sus agentes territoriales. Al respecto, Kurtz (2013) argumenta que cuando las élites regionales no fueron incorporadas en el sistema político, ya fuese mediante una imposición de instituciones burocráticas o de un sistema democrático oligárquico, las instituciones estatales permanecieron frágiles. También la existencia de un sistema laboral represivo como la esclavitud, impidió la recaudación de impuestos y minó los procesos de sostenimiento y modernización de un ejecito nacional.

Sin la existencia de estados consolidados a nivel doméstico era imposible que estos mismos estados lograran proyectar su capacidad a nivel internacional. Concretamente, las dificultades de organizar y mantener ejércitos de carácter nacional hacían imposible que los proyectos de conformar una confederación hispanoamericana basada en la defensa colectiva de las soberanías nacionales. Esta organización y mantenimiento se veían entorpecidos o por la proliferación de milicias regionales o partidistas que defendían los intereses de las élites locales o bien por la negativa de estas, a pagar impuestos que fortalecerían la capacidad militar del gobierno central. Por tanto, prestar sus ejércitos nacionales para defender la soberanía de otros países resultaba infructuoso desde un comienzo por las mismas dificultades domésticas que atravesaba esta organización estatal.

Confederación imposible: divergencias sistémicas y domésticas

Los planes para establecer una confederación hispanoamericana tuvieron su fundamento en las reiteradas amenazas de invasión y restauración del sistema monárquico en América Latina. Los congresos hispanoamericanos fueron la primera respuesta en materia de política exterior para defender la independencia frente a la amenaza europea. Lo anterior evidencia, de acuerdo con el RNC que los incentivos del sistema internacional fueron insumos para las EPE en su propósito de impulsar una coordinación diplomática hemisférica, que condujera a la construcción de una institucionalidad confederada sobre la base de una política de defensa común.

Sin embargo, tras la celebración de los cuatro congresos hispanoamericanos, ninguno logró el objetivo de la defensa colectiva.10 ¿Cuáles fueron las razones de estos fracasos diplomáticos a nivel regional? Para hallar respuestas, y de acuerdo con el RNC se debe explorar la esfera doméstica, en donde los actores nacionales jugaron un papel decisivo caracterizado por las debilidades mutuas para movilizar recursos por la defensa común: por un lado, la percepción de debilidad sobre las elites constructoras de región y, por el otro, la incapacidad de dichos decisores para movilizar los recursos domésticos necesarios para implementar esta política regional.

Una primera explicación está basada en la percepción de debilidad de los region builders: “actores políticos quienes, como parte de algún proyecto político, imaginan cierta identidad espacial y cronológica para una región y diseminan esta identidad imaginada a otros” (Neumann, 1994, p. 58). Para el caso latinoamericano fueron aquellos gobiernos que asumieron el rol de convocantes a los congresos entre 1826 y 1865. Las élites de Colombia (1826) y Perú (1848, 1856 y 1864) invitaron y dirigieron las acciones diplomáticas (a nivel sistémico) que condujeron al objetivo de construir la confederación, pero sus conflictos (a nivel doméstico) transmitieron la idea de que dicho proyecto político agonizaba bajo las contradicciones y limitaciones domésticas de sus estados promotores (Tabla 3).

Table 3

Region builders y divisiones de élite

Congreso Constructores de región División de élite Élites Guerra civil ¿Ratificó?

Panamá (1826) Gran Colombia Regionalismo Ideológica Caudillos del Cauca Centralistas y federales Cauca (1828)
Lima I (1846–48) Perú Regionalismo Lima, la Sierra y la Costa No No
Santiago (1856) Perú Regionalismo Ideológica Lima, la Sierra y la Costa Liberales y conservadores Guerra civil (1856–1858) No
Lima II (1864–65) Perú Ideológica Liberales y conservadores Guerra civil (1867) No

Fuente: Elaboración propia.

Es así que, en 1826, las rebeliones del caudillo venezolano José Antonio Páez y, posteriormente las de los caudillos López y Obando en la provincia del Cauca, fueron vistas como un signo de debilidad del proyecto confederativo de Bolívar, y como bien señala Arosemena (1864) la impopularidad del Libertador desacreditó los compromisos anfictiónicos.

Un fenómeno similar sucedió en Perú. Mientras se llevaba a cabo la firma del Tratado Continental, el país se veía inmerso en una guerra civil entre elites regionales, que tuvo matices ideológicos debido a la reacción conservadora frente a las reformas liberales de medio siglo. Claramente, esta confrontación en el marco de una reunión regional desalentó las expectativas de los gobiernos chileno y ecuatoriano de que Perú pudiera liderar el proyecto hispanoamericano.

Sin embargo, el I Congreso de Lima fue la excepción a la regla. Para el periodo en el que se llevaron a cabo las reuniones del congreso, Perú era un país estable y próspero tras la llegada a la presidencia del caudillo Ramón Castilla en 1845. Con el boom guanero, el estado peruano logró aumentar sus rentas y, Castilla invirtió los nuevos ingresos en la cooptación de las élites sureñas con lo que detuvo las rebeliones regionales (Kurtz, 2013). No obstante, la estabilidad del anfitrión peruano no fue garantía de la implementación de la confederación en 1848 ya que la incapacidad para movilizar recursos estaba del lado de los gobiernos participantes.

Otro factor que reforzó el fracaso de la idea de confederación hispanoamericana fue la incapacidad de los gobiernos convocados por movilizar recursos domésticos para ser utilizados en nombre de la confederación. Fundamentalmente, la inexistencia de ejércitos nacionales y el proceso para consolidar el monopolio del uso de fuerza al interior de las fronteras socavó la implementación de la confederación hispanoamericana. Los procesos de construcción del Estado- Nación fueron largamente erosivos de la autoridad central, ya que las élites regionales luchaban por mantener e incluso ampliar las autonomías que habían heredado del legado colonial frente a los intentos por centralizar el poder estatal. Las milicias, más que los ejércitos, develaron dos realidades de la dispersión de la autoridad política: por un lado, el estado central era incapaz de controlar la violencia en las provincias y, por el otro, dicha violencia se identificaba más con los partidos políticos y sus caudillos, que con a la autoridad política del Estado (Fischer, 1997; Uribe de Hincapié, 2001). Por tanto, la incapacidad de armar un ejército de tipo nacional generó un grave hándicap para estos intentos confederativos: la movilización de recursos domésticos para la política de defensa común hispanoamericana.

Finalmente, resulta llamativo que durante la primera parte del siglo XIX sólo dos Estados ratificaron los tratados fundamentales de la confederación: Nueva Granada en 1848 y Ecuador en 1856. Para el caso de la Nueva Granada, la personalidad y el liderazgo del presidente Tomás Cipriano de Mosquera (1845–1849) explican la ratificación del Tratado de Lima. Había sido un oficial leal a Bolívar y seguidor del prócer que había participado activamente en las gestiones preparatorias del Congreso de Lima en 1846. Además, estas credenciales se evidenciarían de nuevo en 1865 ante el fracaso del segundo Congreso de Lima y, en pleno conflicto de Perú con España por las Islas Chinchas.11 Contrariando la política de neutralidad de su país vigente desde 1857, Mosquera de nuevo como presidente (1866–1867), firmó y ratificó sin aprobación del congreso colombiano el Tratado Secreto por el cual Colombia se comprometía a suministrar armamento de manera encubierta al Perú para su contienda contra España, ya que Gran Bretaña y Estados Unidos, debido a su posición de neutralidad, se habían negado a ayudarle (Castaño, 2013). El desacato de Mosquera le valió un golpe de estado que lo desalojó del poder en 1867. Por último, Ecuador ratificó el Tratado Continental de 1856 en donde se coaligaba con Chile y Perú para hacer frente a las agresiones de Estados Unidos en Centroamérica. En 1854, el gobierno ecuatoriano se había visto obligado a derogar el acuerdo de explotación exclusiva de guano con Estados Unidos debido a la percepción de que el acuerdo abriría la puerta a una anexión territorial de las Islas Galápagos (De la Reza, 2014).

Conclusiones

Hemos identificado los factores sistémicos y domésticos que incidieron y limitaron la consolidación del sueño confederado. A través del RNC logramos identificar las presiones de las potencias europeas y de los Estados Unidos por intentar recuperar el control de sus antiguas colonias y expandirse territorialmente respectivamente, lo cual fue el combustible para los intentos de integración en Latinoamérica. Sin embargo, tal y como destaca el RNC, los asuntos de política doméstica son fundamentales para comprender la dirección de política exterior. En este caso las percepciones sobre el liderazgo regional y la incapacidad de movilizar recursos para llevar a cabo la política de defensa común desviaron la dirección de las élites nacionales hacia la continuidad del proceso de centralización política, lo cual evidencia un carácter egoísta de los decisores al no comprometer sus menguados recursos en la defensa de otras soberanías.

En definitiva, el RNC nos ha permitido integrar los factores sistémicos y domésticos, que dieron forma a los orígenes de una política exterior latinoamericana propia. Asimismo, nos ha facilitado realizar un análisis histórico y crítico sobre una diplomacia confederativa que buscó autonomía, un leitmotiv que aún se mantiene activo en las agendas externas de los actores de la región. El análisis del contexto sociopolítico de los nacientes países, de los encuentros diplomáticos y de los intereses de las potencias, nos ha enseñado las dificultades propias del Estado y la integración latinoamericanas, un desafío que sigue vigente para las élites desde el Río Bravo hasta la Patagonia en la actualidad.

Notes

1Gideon Rose (1998) es quien acuña el término de esta vertiente del Realismo. 

2Briceño Ruiz (2014) ha sugerido que necesariamente las amenazas externas no derivaron en convocatoria de congresos hispanoamericanos. Tanto los bloqueos anglo-franceses de 1838 y 1845 no motivaron una respuesta regional. Tampoco la guerra entre México y Estados Unidos (1846–1848) logró un posicionamiento en la agenda del I Congreso de Lima. 

3En 1819, el Congreso de Angostura e reunió para proclamar la unión de todos los territorios del antiguo Virreinato de la Nueva Granada (Nueva Granada, Venezuela y Ecuador) en un nuevo estado denominado República de Colombia como una iniciativa de Simón Bolívar. En 1830, tanto Venezuela como Ecuador se separaron de la Nueva Granada lo que consumó la desaparición de este estado. 

4Así era denominado el territorio que hoy pertenece a la República Oriental del Uruguay. Durante las primeras dos décadas del siglo XIX perteneció al Virreinato del Rio de la Plata y en 1821 fue invadida por fuerzas portuguesas siendo denominada bajo dicha ocupación como Provincia Cisplatina. En 1825, tras la guerra contra la ocupación lusa se proclamó la independencia de dicho territorio constituyéndose como Estado Oriental del Uruguay. 

5En 1856 existió un efímero reconocimiento de Estados Unidos al gobierno de Walker lo que aumentó la desconfianza de los países hispanoamericanos. 

6Para 1825 América Latina estaba compuesto por Haití, los Estados Unidos Mexicanos, la República Federal de Centroamérica, la Gran Colombia; Perú, Bolivia, Chile; Paraguay y las Provincias Unidas del Río de la Plata y el Imperio del Brasil. A partir de 1830, debido a los procesos de secesión surgieron nuevos estados como la República de Texas, Nicaragua, El Salvador; Honduras, el Estado libre de Costa Rica, Estado de Los Altos; Nueva Granada, Venezuela, Ecuador y el Estado Oriental del Uruguay. 

7Estados Unidos reconoció la independencia de México y la Gran Colombia en 1822. En 1823 reconoció los gobiernos de las Provincias Unidas del Río de la Plata y Chile, mientras que Brasil y la Republica Federal Centroamericana lograron dicho reconocimiento en 1824. Finalmente, Perú fue reconocido por Estados Unidos en 1826. 

8La mayoría de los estados europeos lograron consolidarse exitosamente mediante el ciclo de “extracción-coerción”, donde la guerra contra otros estados edificó una institucionalidad centralizada, destinada a la creación de un ejército nacional y su mantenimiento mediante los impuestos. 

9No tenemos en cuenta las categorías “guerras caudillistas” y “revoluciones” dado que consideramos que ambos tipos están movidos por motivos regionalistas, étnicos/raciales y en varias ocasiones tenían bases ideológicas liberales o conservadoras. 

10Los organismo de defensa colectiva se consolidaron en el siglo XX, bajo la fuerte influencia de los Estados Unidos, para más información véase Long (2020). 

11Islas guaneras por excelencia. 

Competing Interests

The authors have no competing interests to declare.

Authors Information

Camilo González is Auxiliary Professor at the School of Politics and International Relations of the Sergio Arboleda University, Bogotá (Colombia). His research work concentrates on Latin America party systems, authoritarianism and multilateralism.

Fabio Sánchez is Professor (full) at the School of Politics and International Relations of the Sergio Arboleda University, Bogotá (Colombia). His research work concentrates on Colombian Foreign Policy, Regionalism, Globalization and the external agenda of Latin America.

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